Par Jade Bonneveaux
Relu par Charles Siroux, chargé de communication de crise au Ministère des solidarités et de la santé. Ancien chargé de veille sécuritaire et d'analyse géostratégique chez Résilience France.
Le 22 mai dernier [1], alors que les États européens procèdent tour à tour à leurs déconfinements, l’Amérique latine devient quant à elle l’épicentre mondial de la crise sanitaire, selon l’annonce de l’OMS [2]. La crise sanitaire vient ainsi s’additionner aux multiples crises (politiques, économiques, sociales) auxquelles la région doit déjà faire face. L'universitaire Olivier Dabène affirme que « le déclenchement des crises, leur déroulement et leur dénouement sont emprunts d’incertitude et d’imprévisibilité ». De ce fait, l’Amérique latine est peut-être à l’aune d’un changement majeur.
Le déplacement de l’épicentre de la crise sanitaire s’explique en grande partie par l’inversement des saisons : le continent est alors en train de quitter l’été austral et d’entrer peu à peu dans la saison hivernale. Une étude publiée début avril dans The Journal of infections deases [3], prouve ainsi la saisonnalité du virus qui se propage davantage en hiver.
I. La réaction des États latino-américains face à la crise sanitaire
Le premier cas de covid-19 sur le continent latino-américain est détecté le 26 février dans la ville brésilienne de São Paulo [4] et se propage progressivement à l’ensemble du continent.
Son arrivée inexorable entraîne une logique d’isomorphisme institutionnel (Di Maggio et Powell [5]) ; il s’agit en d’autres termes de la mise en place des mêmes comportements et mesures de ce qui se fait ailleurs. En témoigne ainsi l’adoption rapide de mesures préventives par le Pérou, le Salvador, le Panama, l’Argentine, le Chili, la Colombie ou encore le Venezuela[6], sur la base d’observations des États européens.
Le Pérou est l'un des premiers États de la région à suivre à la lettre les recommandations de l’OMS. En effet, après moins d’une dizaine de cas sur son territoire, un confinement généralisé est décrété. Toutefois, bien que le pays connaisse depuis une vingtaine d’années une croissance économique fulgurante, l’utilisation de ses réserves souveraines dans la gestion de cette crise ne parvient pas à porter ses fruits tant le pays est marqué par de profondes inégalités. De nature multidimensionnelle (distribution des richesses, accès aux services publics) [7], ces inégalités rendent la mise en œuvre d’une politique de contrôle de la population efficace dans le cadre de la lutte contre la COVID-19.
L’Argentine de son côté, parvient à un consensus malgré une vie politique très polarisée et met en place un confinement très strict le 19 mars [8]. Illustré par le slogan « quedate en casa » [9], il apparaît comme le plus long confinement observé dans le monde et a pris fin le 6 novembre [10] à l’exception dans un premier temps de 10 provinces puis plus récemment de deux villes : Bariloche et Santa Cruz [11].
À l’inverse, face à la crise sanitaire, certains États vont adopter une position diamétralement opposée : le déni. Tel sera le cas du Nicaragua, du Mexique ou encore du Brésil.
En gestion de crise, la théorie de l’évitement modélisée par Forgues en 1993 [12] montre que le rejet des responsabilités et le déni apparaissent comme les résultantes du refus de toute prise de décision politique en situation de crise par les dirigeants d’un État.
En effet, le président brésilien Jair Bolsonaro déclare que la COVID-19 est « une simple grippette », faisant écho à la position de Trump qu’il reprend bien souvent par mimétisme politique [13]. Cette inaction présidentielle conduit les gouverneurs des États à mettre en place des confinements et les Brésiliens à se confiner d’eux-mêmes lorsque tel n’est pas le cas [14]. Ce refus de la position présidentielle se révèle intéressant, notamment dans la région de São Paulo où le gouverneur João Doria, ancien allié de J. Bolsonaro [15] décrète un confinement, entérinant ainsi définitivement leur ancienne relation. Par ailleurs, J. Doria souhaite se porter candidat aux présidentielles de 2022 et cette prise de position lui permet de séparer son image de celle du président actuel : les mesures adoptées par rapport à la gestion de la crise sanitaire ont donc bien souvent des fins électoralistes.
Le leadership traditionnel du Brésil dans la région est de fait fortement bouleversé et crée des tensions dans la région.
La crise, qui est à la fois sanitaire, économique politique et humaine, fait reculer ce continent de dix/quinze ans en arrière comme le souligne Olivier Dabène chercheur en sciences politiques à Sciences Po Paris [16].
Bien que l’Amérique latine soit plurielle, il convient de souligner qu’un dilemme cornélien s’impose à tous les États : protéger la population ou relancer l’activité économique qui a fait l’objet d’une complète paralysie? En matière d’économie, les conséquences sont désastreuses : en effet, la crise frappe des économies déjà affaiblies. Selon la Banque mondiale, l’Amérique latine pourrait connaître cette année une récession de 7.2% [17], soit plus que n’importe quelle autre région du monde et le FMI prévoit une baisse du pic de la zone Amérique latine de 9.4% [18], de telle sorte que des millions de personnes pourraient basculer dans la pauvreté et 11 millions de personnes pourraient se retrouver au chômage.
Dès le début de la pandémie, une coopération multilatérale apparaît nécessaire du fait de manque de moyens matériels des États de la région tente de se mettre en place dans la région à travers l’action des diverses organisations régionales. En effet, le marché commun du sud (MERCOSUR) crée par exemple plus de 50 000 tests PCR. La Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes (CEPAL) s’attache quant à elle à rendre accessibles les informations vitales au sujet de la COVID-19.
Toutefois, cette coopération reste à relativiser, car leurs actions se heurtent au manque de moyens et d’influence, de telle sorte que seule l’organisation panaméricaine de la santé (PAHO), bureau régional de l’OMS, joue un véritable rôle dans la gestion de cette crise. Celle-ci constitue ainsi le seul instrument régional efficace, dont les diverses actions conduites du 17 janvier au 31 mai dernier sont recensées dans un rapport [19]. La PAHO met ainsi en place une équipe chargée d’apporter des réponses et des solutions à la crise sanitaire le 17 janvier, soit un peu plus d’un mois avant le recensement du premier cas de COVID-19 en Amérique latine.
L’idée va être d’anticiper au mieux les effets dévastateurs de la crise et pour cela, la PAHO apporte de nombreux conseils ainsi que son soutien aux différentes autorités nationales. Le répertoire de réponses va ainsi être structuré autour de trois grands piliers : l’intelligence épidémique, la prise de mesures de santé publique ainsi que le renforcement des systèmes de santé [20]. De plus, la PAHO fournit suffisamment de matériel pour permettre la couverture de pas moins de 4.4 millions de tests dans 36 États de la région [21]. Elle offre par ailleurs un support technique dans le cadre de la réorganisation et de l’adaptation des systèmes de santé latino-américains qui doivent répondre à la crise sanitaire.
II. La mise en lumière de la fragilité des systèmes latino-américains
En matière politique, la crise donne lieu à une réaction régalienne d’autorité de l’État puisque les mesures de confinement sont prises pour faire taire un certain nombre de mouvements sociaux, et ce notamment au Venezuela, en Colombie ou encore au Chili, où les demandes de l’année précédente n’ont pas été satisfaites.
La crise politique et sociale chilienne [22], latente durant un certain nombre d’années atteint un point culminant lorsque le peuple chilien se soulève dans les rues en octobre 2019 [23]. Il appelle ainsi un changement de constitution, car celle en place demeure inchangée depuis la dictature du général Pinochet [24]. L’idée est donc de faire fi de l’héritage néo-libéral laissé par cette dictature à l’origine de la fracture sociale du pays.
Ainsi, les mesures de confinement apparaissent comme un outil efficace afin d'étouffer les revendications citoyennes dans la rue pour certains dirigeants. Cela se traduit également par le déplacement des calendriers électoraux au gré de la crise dans six États, et ce notamment au Brésil où les élections municipales d’octobre sont décalées au mois de novembre ou encore en Bolivie où les élections présidentielles sont également différées.
Néanmoins, malgré ces reports, l’élection du nouveau président Luis Arce à plus de 50% des voix [25] le 18 octobre vient redonner espoir au peuple bolivien [26]. En effet, le pays était plongé, depuis novembre 2019, dans une profonde instabilité politique à la suite de la démission de l’ancien président Evo Morales, accusé de fraude électorale [27] par le peuple qui s’était soulevé dans la rue afin de protester contre sa réélection. Jeanine Añez avait par la suite pris la tête d'une présidence par intermittence qui perdurait avec la crise sanitaire et qui avait provoqué des manifestations [28]. Parallèlement, le Chili connaît également un élan démocratique grâce au vote d’une nouvelle constitution adoptée le 25 octobre [29] qui sera rédigée par 155 membres élus par le peuple le 11 avril 2021 [30].
Au regard de la santé, la crise sanitaire souligne plus que jamais la fragilité des systèmes de santé des États latino-américains qui souffrent d’une forte segmentation : dans chacun des États coexistent une ou plusieurs entités publiques, plusieurs assureurs sociaux ainsi que des assureurs et prestataires privés. Le manque de cohésion entre ces différents acteurs est à l’origine de la mauvaise allocation des ressources et de l’inefficacité de ce système. Toutefois, dans le contexte de la crise sanitaire, le Brésil avait les ressources nécessaires pour tirer son épingle du jeu puisqu’il dispose d’un accès universel aux services de santé publique entendu comme droit de citoyenneté inscrit dans la Constitution fédérale, mais le déni de la crise du président J. Bolsonaro a mis en échec ce précieux avantage.
Outre cela, l’Amérique latine est une région du monde profondément marquée par des inégalités sociales qui ne cessent de s’accroître sous l’effet de la crise sanitaire comme le souligne le secrétaire général de l’ONU qui demande l’aide urgente des gouvernements des États du continent ainsi que de la communauté internationale [31]. Elles sont, selon Deisy Ventura, professeure en santé éthique à l’université de São Paulo lors d’« à l’origine de la propagation vertigineuse de la maladie » [32]. Elle détaille que la santé s’articule autour de plusieurs déterminants sociaux, à savoir la dimension politique, économique, sociale et culturelle. De cette répartition inéquitable entre les groupes sociaux émanent la construction et la reproduction des inégalités sociales de santé au sein d’un même pays et entre divers pays sur la base de l’éducation, de l’emploi, du logement ou encore de l’ethnie. L’Amérique latine apparaît ainsi comme le continent le plus inégalitaire au monde face à la presque totalité de ces indicateurs [33]. Par ailleurs, plus de la moitié de la population latino-américaine travaille de manière illégale, ce qui entraîne nécessairement une vulnérabilité de ces travailleurs. De plus, le Programme alimentaire mondial annonce fin juillet [34] une importance hausse de l’insécurité alimentaire sur le continent et pose un autre dilemme à des millions de personnes clame Deisy Ventura : respecter le confinement et risquer la faim ou plutôt sortir pour travailler et risquer la maladie voire la mort?
Ainsi, la classe sociale détermine manifestement l’exposition au covid des populations : ce sont les populations indigènes et les plus démunies qui sont les plus touchées. Au Mexique, des narcotrafiquants mexicains utilisent la crise pour faire œuvre de propagande afin de mettre en lumière les défaillances du système et viennent en aide aux populations démunies [35].
La crise de la COVID-19 constitue donc une crise commune à tous les États du continent qui sont déjà en proie à d’autres crises au sein de leurs territoires : crise économique en Argentine, pénurie d’essence au Venezuela ou encore crise politique au Chili et en Bolivie.
On peut donc dire que les systèmes latino-américains sont en crise, au sens de Jean-Pierre Jacob qui en 1984 affirme qu’ « Un système est en crise lorsque son répertoire de réponse n'est pas adéquat pour résoudre le problème qui le menace » [36].
Cette crise sanitaire, à la dimension éminemment politique, apparaît ainsi comme une injonction au changement en Amérique latine qui est de plus en plus porteuse d’espoir comme en ont récemment témoigné le Chili et la Bolivie. Pour une partie de la population qui aspire au changement, la crise sanitaire confirme leur volonté d’une refonte du système de développement de l’ensemble des États d’Amérique latine ainsi que le renforcement de la démocratie.
Les États latino-américains, dont l’économie repose en grande partie sur tourisme bien qu’il n’en soit toutefois pas le moteur, rouvrent progressivement leurs frontières depuis novembre dernier ainsi que des sites touristiques majeurs tels que le Machu Picchu au Pérou, à l’heure où la plupart des États européens procèdent successivement à des reconfinements partiels.
[1] https://www.newscientist.com/article/mg24632863-300-how-south-america-became-the-new-centre-of-the-coronavirus-pandemic/ [2] https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-52776325 [3] https://academic.oup.com/jid/article/222/1/9/5815743 [4] https://www.as-coa.org/articles/¿dónde-está-el-coronavirus-en-américa-latina [5] Théorie de DiMaggio P.J. et Powell W.W. (1983), The Iron Cage Revisited : Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields, American Sociological Review, vol 48, April, 147-160 et développe dans Isabelle Huault. Paul DiMaggio et Walter Powell. Des organisations en quête de légitimité. Les Grands Auteurs en Management, EMS, pp.XXX-XXX, 2009, p.5 [6] https://www.bbc.com/mundo/noticias-america-latina-53074005 [7] https://www.fundacioncarolina.es/wp-content/uploads/2020/05/AC-26.-2020.pdf [8] https://www.cronista.com/economiapolitica/Coronavirus-el-Gobierno-decreto-la-cuarentena-total-en-la-Argentina-20200319-0082.html [9] Restez à la maison [10] https://www.infobae.com/politica/2020/11/06/alberto-fernandez-anuncia-el-fin-del-aislamiento-obligatorio-en-el-amba/ [11] https://actualidad.rt.com/actualidad/375068-alberto-fernandez-anunciar-fin-confinamiento [12] Théorie de Forgues, issue de « La dialectique de l’ordre et du chaos dans les organisations », Revue Française de Gestion, mars-avril-mai, n° 93, 1993 et citée par Carole Dautun dans sa thèse Contribution à l’étude des crises de grande ampleur: connaissance et aide à la décision pour la sécurité civile. Sciences de l’environnement. École Nationale Supérieure des Mines de Saint-Étienne, 2007 [13] https://www.lepoint.fr/monde/bolsonaro-et-la-pandemie-au-bresil-comme-trump-en-pireanalystes-26-05-2020-2376894_24.php [14] http://courrierstrategique.com/16134-le-confinement-se-met-en-place-au-bresil-malgre-laviscontraire-du-president-bolsonaro.html [15] https://www.dw.com/pt-br/a-maré-não-está-nada-boa-para-bolsonaro/a-55625140 [16] Table ronde de la Commission des affaires étrangères sur la crise liée à la pandémie de covid-19 et ses conséquences en Amérique latine, du 25 juin 2020 présidée par Mme Marielle de Sarnez [17] https://www.bancomundial.org/es/events/2020/08/10/encuesta-peru-impacto-de-la-covid-19-coronavirus-en-los-hogares-peruanos [18] https://www.eleconomista.net/actualidad/Economia-de-America-Latina-caera-9.4-20200625-0004.html [19] Rapport « Pan american heath organizacion response to Covid-19 in the Americas », PAHO publié le 19 juin 2020 [20] [21] Rapport de la PAHO intitulé « An american health organization response to Covid-19 in the Americas », juin 2020, p.21 [22] https://www.clarin.com/mundo/chile-crisis-politica-social-comienza-afectar-empleo_0_cY1nGDjf.html [23] https://www.usach.cl/tags/crisis-social [24] https://www.elcomercio.com/actualidad/chile-constitucion-pinochet-plebiscito-protestas.html [25] https://www.lesechos.fr/monde/ameriques/la-bolivie-a-vote-pour-la-continuite-en-elisant-luis-arce-comme-president-1257101 [26] https://alemaniaparati.diplo.de/mxdz-es/themen/AA-Bundesregierung/-/2317684 [27] https://www.lexpress.fr/actualite/monde/bolivie-apres-la-demission-du-president-evo-morales-quel-avenir-pour-le-pays_2106617.html [28] https://francais.rt.com/international/76905-bolivie-manifestation-contre-discriminations-gouvernement-interim-jeanine-anez [29] https://www.idea.int/es/news-media/news/es/chile-aprueba-una-nueva-constitucion-ahora-que-sigue [30] https://www.gob.cl/procesoconstituyente/ [31] https://news.un.org/es/story/2020/07/1477201 [32] Table ronde de la Commission des affaires étrangères sur la crise liée à la pandémie de covid-19 et ses conséquences en Amérique latine, du 25 juin 2020, présidée par Mme Marielle de Sarnez [33] https://www.oxfamsol.be/fr/le-nombre-de-milliardaires-augmente-en-amerique-latine-tandis-que-le-continent-le-plus-inegalitaire [34] https://news.un.org/es/story/2020/07/1478081 [35] https://www.francetvinfo.fr/sante/maladie/coronavirus/solidarites/mexique-les-narcotrafiquants-viennent-en-aide-a-la-population_4044765.html [36] Jean-Pierre Jacob, Crise et chuchotements: interrogations sur la pertinence d'un concept dominant, Presses universitaires de France, 1984
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