Par Gaëlle WELSCH
Directeur de publication : Thomas MESZAROS
Responsable pédagogique : Fabien DESPINASSE, Chiara ALEXANDRE
Introduction
L’Union Européenne est, depuis le Traité de Maastricht (1992), dotée d’une Politique Étrangère et de Sécurité Commune (PESC). Reprise par le Traité de Lisbonne (2009), la PESC suit, conformément à l’article 21, huit objectifs, dont entre autres :
« Sauvegarder ses valeurs, ses intérêts fondamentaux, sa sécurité, son indépendance et son intégrité
Consolider et soutenir la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme et les principes du droit international
Préserver la paix, prévenir les conflits et renforcer la sécurité internationale
Soutenir le développement durable sur le plan économique, social et environnemental des pays en développement dans le but essentiel d’éradiquer la pauvreté
Encourager l’intégration de tous les pays dans l’économie mondiale, y compris par la suppression progressive des obstacles au commerce international [1] »
Ainsi, la politique européenne et les thèmes transversaux sont définis par les Ministres spécialisés réunis en Conseil sous l’égide du Haut Représentant de l’Union pour les Affaires Étrangères. Lors des réunions, ce dernier, chef de la diplomatie de l’Union Européenne, doit également construire un consensus entre les vingt-sept. Une fois celui-ci atteint, il a pour mission d’appliquer les décisions prises en s’appuyant sur deux organes : le Service Européen pour l’Action Extérieure et le Comité Politique et de Sécurité [2].
En outre, Josep Borrell – Haut Représentant de 2019 à 2024 – a pour mission, dans la formulation de la PESC, de suivre la Boussole Stratégique (2022) qui doit être adoptée les 24 et 25 mars 2022 [3]. Après l’analyse de l’environnement stratégique de l’UE, la boussole stratégique a souligné qu’en six ans – date de la dernière Stratégie Globale (2016) – les défis auxquels l’Union doit faire face se sont multipliés. Parmi eux, deux portent particulièrement atteinte à ses intérêts : la montée en puissance de la Chine et le réveil de la Russie – en cours depuis 2008 avec l’intervention en Géorgie – qui investissent progressivement le théâtre africain. Par conséquent, pour contrer ces avancées, l’UE a adopté une politique étrangère résolument géopolitique, comme l’a plébiscité Ursula Von Der Leyen – Présidente de la Commission Européenne – dans son discours de prise de fonction en septembre 2019 [4].
C’est notamment dans ce cadre que s’inscrit le programme de la PFUE en matière d’Affaires Étrangères. En effet, l’objectif affiché est de « renforcer la capacité de l’Union européenne à agir pour défendre ses valeurs et ses intérêts, à accroître sa résilience et son niveau de préparation face aux menaces et aux défis auxquels elle est confrontée, ainsi qu’à contribuer à la paix et à la sécurité au niveau mondial [5] », en particulier en Afrique. Désireux de refonder le partenariat Union Européenne-Union Africaine – organisation intergouvernementale à l’échelle continentale regroupant tous les États africains [6] –, Emmanuel Macron souhaite mettre en place une alliance « ambitieuse et tournée vers l’avenir [7] ». Celle-ci cherche donc à renforcer les relations de ces partenaires privilégiés en matière de sécurité (opérations de maintien de la paix et lutte contre le terrorisme), de mobilité (gestion des flux migratoires), et d’économie (commerce, finances) [8]. C’est ce que les multiples rencontres internes à l’UE et multilatérales avec le continent africain, culminant avec le Sommet UE-UA aux 17 et 18 février 2022, ont mis en lumière.
I. De la conférence internationale de Paris au Sommet UE-UA : le New Deal euro-africain
La refonte du partenariat euro-africain, qui a connu son acmé au Sommet UE-UA des 17 et 18 février 2022 à Bruxelles, a été discuté et élaboré en détail lors de plusieurs réunions préliminaires, qui se sont tenues à Paris le 10 janvier, à Brest le 13 janvier et à Dakar les 10 et 11 février 2022. En effet, la conférence internationale qui s’est tenue à Paris sous la direction de Franck Riester – ministre français du Commerce Extérieur et de l’Attractivité –, a réuni les responsables politiques et économiques des deux continents. L’objectif affiché étant la volonté de « renforcer l’intégration des chaînes de valeurs entre l’Europe et l’Afrique et répondre à l’impératif de transition écologique de nos différentes économies [9] » selon le Ministre, seules les questions commerciales ont été abordées. Les discussions se sont conclues par la volonté :
De renforcer les échanges dans l’espace méditerranéen avec l’Afrique du Nord, actuellement freinés par la progression de la Chine sur le marché malgré les liens dans les secteurs de l’automobile et de l’aéronautique [10].
De renforcer les Accords de Partenariats Économiques (APE) – ententes commerciales pour la libéralisation des marchés et excluant certains produits de la concurrence (produits sensibles, produits alimentaires) [11] –, dans le cadre des Accords post-Cotonou, conclu en avril 2021 avec l’Organisation des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (OEACP).
D’accorder le soutien de l’UE à la Zone de Libre-Échange Continentale Africaine (ZLECaf), entrée en vigueur au 1er janvier 2021, qui s’étend sur plus de 1,3 milliards de personne et ouvre de nouvelles débouchées économiques au marché européen.
Si ces intentions posent les jalons du nouveau partenariat UE-UA sur le plan commercial, de plus amples discussions se sont également tenues à Brest, interrogeant la gestion de la sécurité de l’Afrique et des flux migratoires. Réunissant les Ministres des Affaires Étrangères des vingt-sept, Moussa Faki Mahamat – Président de la Commission de l’UA – et Aissata Tall Sall – Ministre des Affaires Étrangères du Sénégal –, plusieurs éléments ont, entre autres, été évoqués [12] :
L’avenir de la Task Force Takuba dans la lutte contre le terrorisme au Sahel, que le retrait du Mali sur fond de tensions avec la junte a fragilisé (rupture des relations diplomatiques avec la France, allongement de la durée de transition vers la démocratie, censure de certains médias français [13])
La lutte contre les causes profondes de la migration via le Fonds Fiduciaire d’Urgence de l’UE pour l’Afrique, lancé en 2015, qui a déjà finance 254 programmes sur le continent (création d’emploi, accès aux services sociaux de base, assistance aux migrants…) [14].
Ces sujets feront notamment l’objet de débat lors du Sommet UE-UA. Mais un élément, symbolisant pourtant le cœur névralgique du New Deal euro-africain n’a pas encore été abordé en vue du Sommet : il s’agit du domaine financier.
Ursula Von Der Leyen, en visite à Dakar les 10 et 11 février 2022, a annoncé à Macky Sall – Chef d’État du Sénégal – que l’UE comptait investir plus de 150 milliards d’euros en Afrique, via la stratégie du Global Gateway [15]. Cette stratégie, élaborée en décembre 2021, vise à mobiliser 300 milliards d’euros de fonds publics et privés – dont 150 seraient dédiés à l’Afrique – d’ici à 2027, pour financer des projets d’infrastructures, accompagner les pays dans leur transition énergétique, et améliorer la résilience des systèmes sanitaires. Le versement des fonds doit œuvrer pour le respect des « valeurs auxquelles l’Europe et l’Afrique sont attachées, comme la transparence, la durabilité, la bonne gouvernance et le souci du bien-être des populations [16] ».
Par conséquent, commerce, sécurité, mobilité et finances vont être mis à l’ordre du jour du sixième Sommet commun UE-UA de Bruxelles les 17 et 18 février 2022.
Concernant les questions commerciales, les dirigeants respectifs des deux continents se sont engagés à « stimuler l’intégration économique régionale et continentale [17] », notamment par l’intermédiaire de la ZLECaf et des APE.
Concernant les questions sécuritaires, les chefs d’États ont confirmé le maintien de leur présence dans les autres pays de la bande sahélo-saharienne « dont le principe fondateur est la recherche de solutions africaines aux problèmes africains, dans le cadre de l'architecture africaine de paix et de sécurité (AAPS), et qui est inscrite dans le protocole d'accord UA-UE sur la paix, la sécurité et la gouvernance (2018) [18] ».
Concernant les questions migratoires, ils ont conjointement convenu de « renforcer la coopération contre le trafic de migrants et la traite des êtres humains […] tout en luttant contre les migrations irrégulières [19] ».
Enfin, concernant les questions financières, les représentants de l’UE ont expliqué que les 150 milliards d’euros versés via le Global Gateway se concentreront sur quatre piliers : les infrastructures – visant à améliorer le « climat des affaires [20] » –, la transition écologique au titre de l’Accord de Paris, la santé – visant à améliorer l’accès aux soins et la réponse à la pandémie de la Covid-19 - et l’éducation – promouvant un système éducatif inclusif et équitable [21].
Ainsi, en réponse au plaidoyer de Jean-Yves le Drian – Ministre français des Affaires Étrangères – lors de la Conférence internationale de Paris (10 janvier 2022), qui appelait de ses vœux un « New Deal euro-africain [22] », les chefs d’État et de gouvernement ont déclaré, victorieux, à l’issue du Sommet : « Deux Unions, une vision commune [23] ». Mais ce New Deal, pour être fructueux, va devoir faire face à de nombreux obstacles géopolitiques.
II. Une initiative visant à faire entrer l’UE sur la scène de la géopolitique mondiale ?
L’UE, jusqu’à l’entrée en fonction d’Ursula Von Der Leyen n’avait pas de visée à proprement parler géopolitique. C’est pourquoi Frank-Walter Steinmeier – Président de la République Fédérale d’Allemagne de 2017 à 2022 – a affirmé, en paraphrasant Gideon Rachman, que la faiblesse de l’UE était « d’être herbivore dans un monde de carnivore [24] ». C’est tout particulièrement le cas en Afrique où elle tend à être de plus en plus concurrencée par la Chine et la Russie, « États-continents nostalgiques de leur gloire passée et soucieux de prendre leur revanche sur l’humiliation attribuée [25] aux Occidentaux à un moment de leur histoire [26] ». S’inspirant de la volonté de la Présidente de la Commission Européenne, le New Deal a été investi par la PFUE en particulier pour affronter les nouveaux défis liés à leur présence en Afrique.
Sur le plan de la sécurité, la réaffirmation du maintien de la Task Force Takuba et des opérations civiles et militaires s’inscrit dans un rapport dialectique avec l’avancée du groupe Wagner sur le territoire africain. Ce corps de mercenaires, fondé en 2014 par Evgueni Prigojine et Dmitri Outkine – deux membres du cercle rapproché de l’actuel président russe Vladimir Poutine –, semble intervenir exclusivement dans des zones que la diplomatie russe convoite, comme en Afrique [27]. Le groupe est notamment présent au Soudan et en République Centrafricaine, où il est chargé de la protection de mines et sites d’exploitations de métaux précieux [28], mais également au Mali et en Guinée Équatoriale pour veiller à la sécurité des dirigeants autoritaires en place [29]. Ainsi, sa présence sur le continent vient contrecarrer la présence européenne à la fois au Sahel – où le groupe remplace actuellement les troupes françaises et européennes depuis leur départ du Mali – mais également dans cinq des sept missions militaires en cours dans le cadre de la Politique Étrangère de Sécurité et de Défense [30] (PSDC). Que ce soit à la recherche de nouvelles opportunités économiques ou d’un soutien diplomatique, la Russie s’est efforcée d’augmenter sa présence sur le continent. Cela explique pourquoi au Sommet UE-UA (17-18 février 2022) les dirigeants ont réaffirmé leur engagement dans la conduite des opérations de maintien de la paix et de lutte contre le terrorisme, désireux d’asseoir leur présence sur le continent en limitant la présence russe.
Source : AFP / Copyright : AFP / Utilisation non commerciale / Lien de l'infographie : Les mercenaires russes en Afrique
Sur le plan économique, le projet financier du Global Gateway et la volonté d’intensifier les échanges commerciaux s’inscrivent en réponse à la densification de la présence chinoise sur le continent via le Belt and Road Initiative. Lancé en 2017 par le président chinois Xi Jinping, ce programme vise à établir des liaisons portuaires, maritimes et terrestres reliant la Chine à l’Europe afin de sécuriser les échanges en matière premières. Celles-ci sont rendues possibles par des investissements massifs en matière d’infrastructures, en particulier en Afrique. De nombreux États ont alors bénéficié de prêts avantageux : un de 4 milliards de dollars a permis la construction de 756 km de voies ferrées, reliant Djibouti à l’Éthiopie, un autre de 725 millions de dollars a permis l’inauguration d’un pont suspendu de 680 mètres de long au-dessus de la baie de Maputo au Mozambique [31]… Cependant, pour Jean-Pierre Cabestan, chercheur à l’Institut Français des Relations Internationales, l’augmentation de l’endettement extérieur à l’égard de la Chine et des risques de défaut qui y sont liés « est de nature à compliquer leurs relations avec la Chine et contribue à les maintenir dans des liens de dépendance étroits [32] ». Dans cette perspective, comme le souligne Sylvie Berman, chercheur à l’Institut des Relations Internationales et Stratégiques, l’UE « doit s’appuyer sur cet atout [économique] pour construire sa puissance géopolitique [33] ». Ainsi, en proposant son initiative du Global Gateway, l’UE entend bien rivaliser avec la puissance chinoise afin de conserver sa place de premier partenaire économique avec l’Afrique.
Source : China Investment Research / Copyright : China Investment Research / Utilisation non commerciale / Lien de l'infographie : Plot of loans along One Blet, One Road
Par conséquent, consciente de son retard dans la compétition entre grandes puissances, l’UE tente de conserver son statut sur la scène internationale, mis à mal par le retour de la multipolarité.
Conclusion
Pour conclure, le New Deal tel que formulé par la PFUE s’inscrit dans une volonté de contrer l’influence grandissante russe et chinoise sur le continent africain. Partenaires de longue date aux liens relativement forts, l’UE et l’UA ont œuvré de concert pour l’adoption du Global Gateway et de son corollaire en matière de sécurité, de mobilité et de commerce. Mais cette initiative ne saurait être comprise en dehors de l’environnement stratégique qui la caractérise. Ainsi, la résurgence de la Russie et l’affirmation de la Chine, en particulier sur le théâtre africain – que ce soit sur le plan sécuritaire ou économique (commercial et financier) – constituent des menaces pour l’UE qui doit, pour préserver son statut de puissance et ses intérêts sur le continent, réorienter sa stratégie.
Si celle-ci consiste en une plus grande écoute des demandes des dirigeants africains – dont le continent représente 1/6 de la population mondiale, 2,5% des exportations et 3% des importations mondiales –, les mesures adoptées demeurent encore trop ethnocentrées, faisant de l’Afrique moins le sujet que l’objet de ces politiques[34]. C’est notamment ce que constatent Sébastien Treyer et Benedikt Erforth dans une conférence de la Fondation Robert Schuman, qui expliquent que les think tankers africains trouvent le Sommet UE-UA, tel qu’organisé par la PFUE, est un sommet prenant en compte plus l’agenda de Bruxelles que celui des États africains [35]. Pour les deux chercheurs, il est nécessaire d’ouvrir des espaces de discussions informels (hors-cadre des négociations diplomatiques) entre les experts qui conseillent les gouvernements afin d’enrayer le problème. C’est, pour eux, la condition sine qua non à l’élaboration du « partenariat d’égal à égal [36] » tant désiré par Jutte Urpilainen, Commissaire aux Partenariats Internationaux et par le Président Français Emmanuel Macron.
POUR ALLER PLUS LOIN :
COHEN Patrick, « Les menaces extérieures qui pèsent sur l’Union Européenne », Émission l’Esprit Public, France Culture, 02/01/2022, 23 minutes, disponible sur : https://www.franceculture.fr/emissions/l-esprit-public/union-europeenne-partie-2.
JAILLET Pierre, « Du Tiers-Monde à l’émergence, de nouvelles hiérarchies dans la mondialisation ? », Revue Internationale et Stratégique, n°123, automne 2021, pp. 85-96.
ROUSSY Caroline, « L’Afrique : périphérie ou nouveau centre de la mondialisation ? », Revue Internationale et Stratégique, n°123, automne 2021, pp. 97-106.
« Sommet UE-UA : une nouvelle approche de la relation Afrique-Europe ? », Institut Montaigne, 15/02/2022, disponible sur : https://www.institutmontaigne.org/blog/sommet-ue-ua-une-nouvelle-approche-de-la-relation-afrique-europe.
[1] « Traité sur l’Union Européenne », Journal officiel de l’Union Européenne, 26/10/2012, pp. 17-18, https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0002.02/DOC_1&format=PDF, page consultée le 19/03/2022. [2] TOBELEM Boran, « La politique étrangère et de sécurité commune (PESC) », Toute l’Europe, 13/01/2022, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/la-politique-etrangere-et-de-securite-commune-pesc/, page consultée le 19/03/2022. [3] Il est nécessaire de préciser que cette veille, publiée avant les conclusions du Sommet Européen à Bruxelles, ne se base pas sur la version définitive de la Boussole Stratégique qui sera adoptée les 24 et 25 mars 2022. Cet élément, actualisé, sera repris dans une prochaine veille. [4] BERMAN Sylvie, « Europe géopolitique ou géopolitique de l’Europe : quelle place pour l’Union Européenne dans la compétition des grandes puissances ? », Revue Internationale et Stratégique, n°122, été 2021, pp. 75-82. [5] Europe2022, « Affaires Étrangères : introduction », Programme PFUE, décembre 2021, page 15, https://presidence-francaise.consilium.europa.eu/media/zeqny1y5/fr_programme-pfue-v2-5.pdf, page consultée le 10/03. [6] L’Union Africaine regroupe 55 membres, soit tous les États d’Afrique reconnus par le droit international. Ne sont pas comptabilisés le Somaliland et le Sahara occidental, cas litigieux pour respectivement la Somalie et le Maroc. [7] Opus cit, citation page 16. [8] TOBELEM Boran, « Quelles relations entretiennes l’Union Européenne et l’Afrique ? », Toute l’Europe, 17/02/2022, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/quelles-relations-entretiennent-l-union-europeenne-et-l-afrique/, page consultée le 19/03/2022. [9] « Paris plaide pour une refondation du partenariat entre l’Afrique et l’UE », Toute l’Europe, 10/01/2022, https://www.touteleurope.eu/economie-et-social/paris-plaide-pour-une-refondation-du-partenariat-entre-lafrique-et-lunion-europeenne/, page consultée le 19/03/2022. [10] Direction Générale du Trésor, « Accords d'association et intégration commerciale entre l'Union européenne et l'Afrique du Nord », Ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance, décembre 2021. [11] Direction Générale du Commerce « Accords de partenariat économique » Commission Européenne, https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/fr/content/accords-de-partenariat-economique-ape, page consultée le 19/03/2022. [12] TOBELEM Boran, « PFUE : quels sont les enjeux des réunions des ministres européens de la Défense et des Affaires étrangères », Toute l’Europe, 11/01/2022, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/pfue-quels-sont-les-enjeux-des-reunions-des-ministres-europeens-de-la-defense-et-des-affaires-etrangeres/, page consultée le 19/03/2022. [13] « Censure : RFI et France 24 suspendues au Mali, ‘le palier de trop’ », Courrier International, 18/03/2022, https://www.courrierinternational.com/article/censure-rfi-et-france-24-suspendues-au-mali-le-palier-de-trop?xtor=EREC-20-[nl_quotidienne]-20220318-[censure_rfi_et_france_24_suspendues_au_mali_le_palier_de_trop], page consultée le 18/03/2022. [14] « Infographie : le fonds fiduciaire de l’UE pour l’Afrique », Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne, 31/01/2022, https://www.consilium.europa.eu/fr/infographics/eu-trust-fund-africa/, page consultée le 19/03/2022. [15] DA SILVA Lucas, « En Afrique, l’Union Européenne promet au moins 150 milliards d’euros d’investissements », Toute l’Europe, 11/02/2022, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/en-afrique-l-union-europeenne-promet-au-moins-150-milliards-d-euros-d-investissements/, page consultée le 19/03/2022. [16] Opus cit. [17] « Sommet Union européenne-Union africaine, 17-18 février 2022 », Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne, https://www.consilium.europa.eu/fr/meetings/international-summit/2022/02/17-18/, page consultée le 19/03/2022. [18] « Sixième sommet Union européenne-Union africaine : une vision commune pour 2030 », 18/02/2022, https://www.consilium.europa.eu/media/54411/final-declaration-fr.pdf, page consultée le 19/03/2022. [19] Opus cit. [20] Ibid note 17. [21] Ibid note 17. [22] TOBELEM Boran, « l’Europe et l’Afrique amorcent un partenariat renouvelé », Toute l’Europe, 18/02/2022, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/l-europe-et-l-afrique-amorcent-un-partenariat-renouvele/, page consultée le 19/03/2022. [23] Opus cit. [24] Ibid note 4, citation page 76. [25] Il est fait référence ici, pour la Russie, à la chute de l’URSS et à la crise économique et politique qui s’en suivirent, et pour la Chine, aux traités inégaux et guerres d’opium liés à la colonisation occidentale. [26] Ibid note 4, citation page 76. [27] GUILLOT D’ESTRÉES Thomas, « Le Groupe Wagner, un outil menaçant de l’influence russe », Institut de Géopolitique Appliquée, octobre 2020, citation page 5. [28] Opus cit, pp. 12-13. [29] PAYEN Cyril, « Fin de Barkhane et Takuba au Mali : Wagner est présent pour sécuriser ses ‘intérêts’ selon Emmanuel Macron », France 24, 17/02/2022, https://www.youtube.com/watch?v=Y8DSuT-CNHc, page consultée le 20/03/2022. [30] Il est ici question des deux missions en cours en Libye, de l’ancienne au Mali, de celle en République Centrafricaine et du Mozambique. [31] NOUROU Moutiou Adjibi, « La nouvelle route de la soie : quels intérêts pour l’Afrique ? », Agence Ecofin, 15/02/2019, https://www.agenceecofin.com/hebdop3/1502-64013-la-nouvelle-route-de-la-soie-quels-interets-pour-l-afrique, page consultée le 19/03/2022. [32] CABESTAN Jean-Pierre, DOMINGUES DOS SANTOS Élisa, HUANG Zhao Alexandre, LE BILLION Philippe, VIRCOULON Thierry, Les influences chinoises en Afrique, IFRI, novembre 2021, citation page 16. [33] Ibid note 4, citation page 81. [34] ROUSSY Caroline, « L’Afrique : périphérie ou nouveau centre de la mondialisation ? », Revue Internationale et Stratégique, n°123, automne 2021, pp. 97-106. [35] TREYER Sébastien, ERFORTH Benedikt, « Conférence : quel nouveau pacte avec l’Afrique ? », Fondation Robert Schuman, 15/02/2022, https://www.robert-schuman.eu/fr/breves/4415-quel-nouveau-pacte-avec-l-afrique, page consultée le 20/03/2022. [36] OLIVIER Arthur, « Global Gateway : un plan d’aide au développement pour contrer la Chine”, Toute l’Europe, 02/12/2021, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/global-gateway-un-plan-d-aide-au-developpement-pour-contrer-la-chine/, page consultée le 19/03/2022.
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